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塑造面向数字贸易的国际经贸新规则

中国经济新闻网 2019-11-11 11:21:28

  数字化转型正深刻改变着国际经贸模式。现行多边贸易规则体系以传统货物和服务贸易为基础,难以适应“以数字促进贸易”的新需求。建议在多边贸易框架下构建国际经贸新规则,推动电子商务谈判在WTO层面取得早期收获,加强数据跨境流动规则研究,加快健全与扩大开放相配套的国内法律和规则建设。

  数字化转型对国际经贸规则的影响

  21世纪以来,互联网、云计算、3D打印等数字技术广泛应用,国际贸易日益以互联网为传输通道、以数据跨境流动为交换手段、以电子支付为主要结算方式,这对经贸规则提出新需求。

  数字化转型改变了国际贸易的实现方式。一是推动了国际贸易的服务化变革。数字化导致书籍、唱片、地图、杂志等货物贸易蜕变为数字化的服务贸易,制造企业可远程提供故障诊断、远程维护等生产性服务,制造和服务日趋融合。二是推动了国际贸易的跨境化交付。云计算、社交网络、搜索引擎、在线教育、远程医疗等网络信息服务都可以在线跨境交付。以往本地化的实体服务经由互联网扩展为全球性的服务贸易,如网约车、分时度假可以在线跨境达成订单,再通过本地化实体协作完成服务交付。三是推动了国际贸易的全方位重塑。机器人等自动化技术能够改变成本结构,助推制造环节从劳动力成本较低国家回流到发达国家,引发全球产业布局的新一轮调整。以平台为主导的数字生态系统伴生出数据跨境流动、个人信息保护和网络安全等担忧。

  跨境数据流动是基本要求,但目前在多边贸易体制下基本处于规则空白状态。数字经济时代下,无论是货物贸易还是服务贸易,都离不开网络的全球互联,离不开数据的跨境流动。据Telegeography统计,全球联网带宽每年增长30%以上,到2018年底已达到393太比特每秒(Tbps),是2014年的三倍以上。但数据流动是有条件的,目前取得的基本共识是以国家安全和个人信息保护为前提,遵从国家/国际法律法规。但因各国和经济体在数据保护法律法规方面要求各不相同,文化传统、数字产业竞争实力也各不相同,因此不同国家在规则谈判诉求上存在巨大差异,国家之间在贸易以外的安全问题上也存在错综复杂的关系。

  全球数字平台的业务多样性和产品融合性呼唤更加开放的国际经贸新规则。一方面,现行WTO服务贸易总协定中,对服务部门以正面清单的出价方式实施开放,这种开放是相对有限的。相比之下,基于互联网、云计算、大数据、人工智能等技术衍生的业务应用创新活跃,业态不固定,难以按照正面清单管理模式对其归类和施以规则要求。另一方面,随着智能互联产品类型日益增多,产品和基于数据分析的附加服务的边界日趋模糊,对这类产品是定性为货物还是定性为服务,随之也就变得越来越不清楚,自然也就难以套用货物贸易总协定(GATT1994)、服务贸易总协定(GATS)等规则。

  各主要经济体在利益关切上存在较大差异。跨境数据流动加上数据的平台化集中、智能化处理使得国际贸易和安全问题紧密地纠缠在一起,难以像以往那样以安全例外的方式加以解决。目前主要经济体对于贸易诉求和安全诉求的取舍各有侧重。美国基于强大的科技实力和产业优势,在强调知识产权保护的同时大力提倡数据跨境自由流动。欧盟在关注他国可能形成的网络安全壁垒时,通过出台《通用数据保护条例》(GDPR)为本地个人信息保护提供了高防御壁垒。俄罗斯则在数据安全方面设置了最严格的要求。大多数发展中国家仍在关注数字鸿沟、物流设施不发达、数字化支付手段使用率低、网民信任不足、中小企业电子商务经验不足等问题。

  全球重塑国际经贸新规则的新进展

  近年来,随着数字技术快速应用,国际经贸规则也在与时俱进地更新和完善,无论是在WTO、区域贸易协定还是双边协定中,电子商务、数据流动等议题都开始成为关注重点。

  国际经贸规则变革呈现出新的趋势。一是传统国际经贸规则的深化。无论是货物贸易总协定(GATT1994)、贸易便利化协定,还是与贸易有关的知识产权协议(TRIPs),都体现为新技术在国际经贸规则中的应用、数字元标准化以及协同监管。二是在区域贸易协定中,趋势是高标准自由化与监管一致性。三是促进跨境数据流动成为关注要点。从数字技术应用来看,以网络订购为主的电子商务只是数字贸易的一部分,物联网、云计算、人工智能等新技术新业务的跨境提供,都要以跨境数据流动规则来保障。四是公共安全例外的重要性更加突出。

  WTO多边贸易体制在电子商务规则谈判上推进缓慢。早在1998年,WTO就制定了《电子商务工作计划》,讨论与贸易相关的全球电子商务议题。2013年WTO部长级会议授权秘书处研究数字贸易问题,重点关注如何更新和澄清现有承诺,包括GATS、TRIPS和TBT等。2016年以来,各成员国提交的电子商务提案明显增加,截至目前的81个提案中,有61个是2016年以后提交的。2018年有71个WTO成员方签署电子商务联合声明,开启电子商务谈判进程;我国次年也加入到该谈判中。总体上,从1995年WTO成立以来,除了达成贸易便利化协定外,WTO在多边贸易框架上改革进展缓慢;期间,各成员方纷纷转向签署各类区域贸易协定。

  区域贸易协定强化数字贸易规则制定。目前,在已通告WTO的311个区域贸易协定中,2000年以后签署的协定达到258个,占比达到83%。这些新签署的区域贸易协定有以下三个特点:一是直接针对电子商务的条款不断增加,有的在美国主导下演变为数字贸易规则。目前,全球有85个自贸区协定(FTA)包含电子商务条款。2018年达成的美国、墨西哥和加拿大三国协定(USMCA)首次设置数字贸易专章,其中除了涵盖关税、电子认证、在线消费者保护等传统条款外,还包括计算设施的位置、网络安全和开放政府数据等新条款。二是欧美主导的区域贸易协定中,专门规定不符措施条款,并用附件形式列出负面清单,保留相关行业和事项。三是无论在货物贸易,还是服务贸易中的电信服务、金融服务领域,甚至知识产权领域,都体现了新技术促成的新国际贸易模式。欧美都试图将这些国际经贸新规则延伸至多边领域,以获得国际经贸新规则主导权。

  总体上,在区域贸易协定中,已经出现了超越或深化WTO规则的条款,但针对国际经贸新规则的构建仍处于探索阶段,特别是考虑到新技术在众多领域的渗透应用各不相同,相关国际经贸新规则还没有得到充分展开。

  促进数字化转型塑造国际经贸新规则的建议

  数字技术的广泛应用对国际经贸体系的影响日益深化,全球经贸新规则正在形成之中。我国是电子商务第一大国、数字经济第二大国,建议提早部署、明确政策主张,积极参与全球规则构建,打造符合我方利益的国际经贸规则体系。

  一是强化国家统筹谋划和整体应对。美国以及欧洲均抓紧布局以数字贸易为核心的经贸新规则。随着我国网络信息技术产业走出国门,以及海外企业进入我国分享市场红利,数字贸易壁垒势必将成为关键博弈因素。建议放眼未来贸易格局变革,高度重视数字贸易及其战略应对,统筹网信、外交、公安、商务、工信等部门建立专题工作组,平衡好网络安全、个人数据保护、贸易发展等目标次序,评估对经济和安全影响、国际规则动向、贸易壁垒识别、我国攻防策略等,强化战略上的整体应对。

  二是推动电子商务谈判在WTO层面取得早期收获。发达国家已开启从电子商务到数字贸易高版本规则的转型,许多发展中国家因产业发展、治理能力等原因才刚刚起步。我国电子商务规模全球第一,具有塑造全球电子商务规则的基础。建议推动在WTO层面尽快提出具备较强包容性的关于电子商务规则的方案,可以跨境电子商务为切入点,推动贸易便利化、促进数字证书和电子签名互认等;增强各方法律法规和政策透明度,以及消费者保护、隐私保护、知识产权保护等相关议题,为增强多边贸易体系树立信心。

  三是在我国参与的双边、区域和诸边贸易协定中,把数字化转型相关议题纳入高水平自贸区协定。在中国—新加坡《自由贸易协定升级议定书》电子商务章节包含电子认证和电子签名、在线消费者保护、个人信息保护、无纸化贸易、透明度等内容的基础上,可尝试在跨境数据传输、网络安全等领域寻求突破,在电信服务、金融服务等章节中,体现数字技术对规则的新需求。同时,进一步落实我国与17个国家签署的双边电子商务合作谅解备忘录,加强政策沟通、企业合作、能力建设和人员培训等。

  四是加强跨境数据流动规则研究和制度建设。

  当前,网络安全、数据安全等问题丛生。建议加快《网络安全法》实施细则出台,制定数据跨境流动规则,充分平衡好技术进步、商业发展与网络主权、数据安全、隐私保护等合理公共政策目标之间的冲突。适时启动研究服务贸易数字化以后GATS的改革方向,借鉴区域贸易协定中相关国际经贸新规则的成功经验,努力参与新的《服务贸易协定》(TiSA)谈判。推动国际组织间合作,加快国际间元数据标准的形成。

  五是求同存异推动形成数字贸易规则共识。随着数字贸易快速发展,越来越多的国家开始重视数字贸易所伴生的网络安全和用户数据保护问题。在个人数据流动问题上,美国主张个人数据自由流动,但欧盟强调个人数据和隐私保护。在数据本地化方面,俄罗斯、印度尼西亚、越南、土耳其等国纷纷力推设施本地化或数据本地化要求。这反映出各方的产业基础不同、利益关切不同、法律基础不同、政策主张不同。建议全面总结各方相似或相近的政策诉求,在更大范围内凝聚共识,在双边、多边机制下主动参与和引领国际经贸规则变革。 

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